Kwestia zarządu i utrzymania urządzeń wodnych od wielu lat jest przedmiotem sporów i kontrowersji w orzecznictwie. Główną przyczyną są oczywiście niejasne przepisy, niszowość samego zagadnienia, a także zmienna praktyka orzecznicza organów administracji publicznej i sądów. W tym krótkim omówieniu postaram się przybliżyć tę tematykę i wskazać rozwiązania najczęstszych problemów.

1. Podstawy prawne

Omawianą kwestię reguluje przede wszystkim ustawa Prawo budowlane, która w art. 5 ust. 2 stwierdza, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. W tym celu należy m. in. zapewnić przeprowadzenie okresowych kontroli stanu technicznego obiektu (art. 62 Prawa budowlanego). Obowiązki te obciążają właściciela lub zarządcę (art. 61 ustawy). W przypadku niewywiązywania się z nich przez zobowiązanego, czego efektem jest nieodpowiedni stan techniczny obiektu lub pojawienie się stanu zagrożenia dóbr prawnie chronionych, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku (art. 66 ustawy).

Same urządzenia wodne definiuje natomiast ustawa Prawo wodne w art. 16 pkt 65 jako urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Ich przykładowa (a więc niewyczerpująca) lista jest długa i znajdują się na niej m. in. urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, kanały, obiekty energetyki wodnej, nabrzeża, mola, pomosty, przystanie czy też sztuczne zbiorniki usytuowane na wodach płynących oraz obiekty związane z tymi zbiornikami.

Prawo wodne określa też, że utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji, zaś w kosztach ich utrzymywania uczestniczy też ten, kto odnosi z nich korzyści (art. 188 ust. 1 i 2 ustawy). Ewentualnego podziału kosztów w tym zakresie dokonuje organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych, w drodze decyzji, na wniosek właściciela urządzenia wodnego (art. 188 ust 3 ustawy). Dodatkowo, w przypadku urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych (art. 21-23 ustawy), Prawo wodne nakłada na jego właściciela obowiązek zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymywania wód (art. 188 ust. 6 ustawy).

Co ważne, Prawo budowlane w art. 2 ust. 2 wprost stwierdza, że jego przepisy nie naruszają przepisów Prawa wodnego w odniesieniu do urządzeń wodnych. Oznacza to, że w stosunku do nich stosuje się łącznie przepisy obydwu ustaw, skoro większość urządzeń wodnych stanowi jednocześnie obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Na tej podstawie do urządzeń wodnych stosuje się również przepisy z zakresu zarządu i utrzymania obiektów budowlanych.

2. Własność wody a własność urządzenia wodnego

Woda i grunty nią pokryte stanowią szczególny przedmiot własności uregulowany przepisami Prawa wodnego. Reguły te są dość skomplikowane i ich omawianie jest w naszym wypadku zbędne. Wystarczy nam bowiem stwierdzenie, że własność wody i gruntu pod nią nie zawsze pokrywa się z własnością urządzenia wodnego na tym gruncie. Co do zasady bowiem w Prawie wodnym nie stosuje się zasady superficies solo cedit (art. 48 Kodeksu cywilnego), gdyż woda nie jest rzeczą w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.

W kontekście urządzeń wodnych generalna reguła jest taka, że stanowią one odrębny przedmiot własności na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, wodami morza terytorialnego oraz morskimi wodami wewnętrznymi (art. 216 ust. 1 i 5 ustawy). A contrario w pozostałych przypadkach (tj. dotyczących śródlądowych wód stojących – art. 23 ustawy) stanowią one własność właściciela gruntu pokrytego wodami.

3. Podmiot zobowiązany do utrzymywania urządzenia wodnego

Jak wspominano wyżej, do utrzymania urządzenia wodnego zobowiązany jest przede wszystkim jego właściciel. W przypadku urządzeń wykonanych na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami stojącymi jasne jest, że jest za nie odpowiedzialny właściciel gruntu. Problemy pojawiają się w przypadku urządzeń wykonanych na gruntach pokrytymi wodami płynącymi, które zgodnie z art. 216 ust. 1 i 5 Prawa wodnego stanowią odrębny przedmiot własności. W sprawach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego często jednak ich właściciel jest nieznany lub tytuł ten jest sporny. Zwykle mamy bowiem do czynienia z obiektami wiekowymi, wybudowanymi nierzadko w okresie międzywojennym lub nawet wcześniej, bez odpowiednich dokumentów i przeglądów, wobec których praktycznie niemożliwe jest jakkolwiek pewne ustalenie tytułu prawnego do nich. Wówczas możliwe jest egzekwowanie obowiązków od zarządcy obiektu, a więc kogoś – w dużym skrócie - faktycznie wykonującego uprawnienia właścicielskie na podstawie stosownego tytułu prawnego.

Praktyka orzecznicza niestety nie wypracowała jednolitego podejścia w tej sprawie. Najczęściej wskazuje się, że zarządcą urządzenia wodnego nie jest podmiot dysponujący pozwoleniem wodnoprawnym na korzystanie z niego, skoro w art. 393 ust. 4 Prawa wodnego wprost stwierdzono, że nie rodzi ono praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Również zawarcie w samym pozwoleniu zobowiązania do wykonywania konserwacji urządzenia nie ustanawia zarządu w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego po stronie tego podmiotu.

Podobnie o sprawowaniu zarządu urządzeniem wodnym nie stanowi fakt odnoszenia korzyści z jego istnienia, gdyż to stanowi jedynie podstawę do orzeczenia obowiązku współdzielenia kosztów jego utrzymania na podstawie art. 188 ust. 2 i 3 Prawa wodnego, a nie przesądza o tym, że taki podmiot staje się adresatem wydawanej w trybie art. 66 Prawa budowlanego jako właściciel lub zarządca obiektu.

Pewną wskazówką dla przypisania podmiotowi tytułu zarządcy urządzenia wodnego może być to, czy jako posiadacz samoistny sprawował władztwo nad obiektem i wykonywał czynności związane z zarządem, a więc np. czy korzystał z niego, dokonywał przeglądów, prowadził książkę obiektu itp. Trzeba jednak mieć na uwadze, że nie jest to pogląd akceptowany powszechnie w orzecznictwie. Wyrażane jest bowiem także stanowisko, że stosunek zarządu może wynikać wyłącznie z ustawy lub odpowiedniej umowy, zatem zarządcą w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego nie może być posiadacz nie mającego żadnego tytułu prawnego do obiektu. Pogląd ten formułowany jest nawet mimo tego, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego przepisy dotyczące właścicieli stosuje się odpowiednio także do posiadaczy samoistnych oraz użytkowników wieczystych.

Ponieważ są to jednak obiekty często od wielu lat porzucone i zaniedbane, których przydatność gospodarcza lub hydrologiczna już dawno się zdezaktualizowała, ustalenie ich zarządców bywa problematyczne lub niemożliwe. Wówczas okazuje się, że teoretycznie nie ma podmiotu, który byłby zobowiązany do utrzymywania urządzenia wodnego w należytym stanie. Jest ono o tyle istotne, że nierzadko niewłaściwy stan urządzenia powoduje realne zagrożenie dla dóbr prawnie chronionych, np. poprzez przyczynienie się do zalewania sąsiednich nieruchomości. W takich sytuacjach najbardziej prawidłowe (i dość powszechnie akceptowane w orzecznictwie) jest skierowanie odpowiednich decyzji do właściciela wody i gruntu pod nią. W wyroku z 10 listopada 2020 r., II SA/Gd 692/20 WSA w Gdańsku zupełnie słusznie stwierdził, że jeżeli nie można ustalić właściciela urządzenia wodnego, zrealizowanego na wodach stanowiących własność Skarbu Państwa, a także na gruncie pod takimi wodami, a jego stan techniczny niewątpliwie jest tego rodzaju, że wymaga pilnych napraw, to Skarb Państwa jako właściciel wody płynącej i gruntu pod nią odpowiedzialny jest za stan techniczny tych urządzeń. Sąd zauważył, że kwestia ta nie jest co prawda objęta regulacją Prawa wodnego (które w ogóle nie przewiduje istnienia urządzeń „niczyich”), jednakże taki kierunek wykładni jest konieczny. W demokratycznym państwie prawnym nie może bowiem istnieć sytuacja, w której brak możliwości przypisania odpowiedzialności za stan techniczny urządzenia wodnego oznaczałby, że odpowiedzialność za nie pozostaje całkowicie poza ramami prawnymi, zwłaszcza jeśli stan techniczny takiego obiektu powoduje np. zagrożenie powodziowe. Ma to potwierdzenie także w regulacjach Prawa wodnego, które cedują na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie – jako wykonującego uprawnienia Skarbu Państwa do wód i gruntów nimi pokrytych – obowiązki związane np. z ochroną przed powodzią (art. 163 i 165 ustawy) oraz utrzymywaniem publicznych śródlądowych wód powierzchniowych i usuwaniem przeszkód wodnych (art. 227 ustawy).

Podobną myśl wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2019 r., II OSK 1791/17 wskazując, że jeżeli niemożliwe jest ustalenie właściciela urządzenia wodnego, to wówczas decyzja nakazująca wykonanie określonych czynności powinna być skierowana do zarządcy nieruchomości gruntowej, na której znajduje się ten obiekt.

4. De lege ferenda

Jak widać, obecne przepisy prawa (zarówno wodnego, jak i budowlanego) posiadają niejasności, które zostały zdiagnozowane już dawno temu, jednakże nie poszła za nimi interwencja ustawodawcy. Wydaje mi się, że na przyszłość warto byłoby uzupełnić przepisy w tym zakresie. Dotyczy to zwłaszcza Prawa wodnego i takich kwestii jak odpowiedzialność za porzucone urządzenia wodne czy też jednoznaczne zdefiniowanie zarządu urządzeniem.

Autor:

Kamil Kłosiński

Radca prawny, SWK Legal Sebzda – Załuska | Wójcik | Kamińska Radcowie Prawni Sp.p.